4月10日，国务院出台了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（简称《意见》）。《意见》中明确提出：“以新疆为重点，黄河流域、长江流域主产区为补充，划定棉花生产保护区3500万亩”。消息一出，在棉花行业引起了一阵波澜。业内人士认为，当前，正是棉花春播时期，这是国家再次从战略高度强调新疆棉花生产的重要地位，同时确定了两河流域作为棉花生产的补充地位，为我国棉花产业的发展指明了方向。

此次《意见》出台明确了我国棉花生产格局：新疆为主，两河流域为补充，面积保证在3500万亩以上。此前，国家棉花市场监测系统统计2016年我国的棉花种植总面积为4384.5万亩。从4384.5万亩到3年～5年后的3500万亩，我国的棉花生产情况会发生哪些改变？作为棉花生产的下游行业，我国的棉纺织行业又将面临哪些变化？

我国植棉面积不断下降

近年来，由于植棉效益下降和经济社会发展的影响，我国的棉花种植面积不断下降。据国家统计局统计数据显示，2008年以来，我国植棉面积均在3500万亩以上，最低为2016年的4384.5万亩。2011年为最高值，为7941.7万亩，此后，我国棉花种植面积逐年下降，2012年全国棉花种植面积为7240多万亩，2013年减少到6518.4万亩，2014年下降到6328.6万亩，2015年为5698.4万亩，2016年减少到4384.5万亩。

在全国棉花植棉面积不断减少的大趋势下，内地棉农的植棉积极性严重下滑，种植面积大幅减少。据国家棉花市场监测系统统计，2016年，黄河流域植棉总面积在832.5万亩，同比下降24.8%，长江流域植棉总面积在574.5万亩，同比下降27.7%。

与内地不同的是，新疆地区的棉花意向植棉面积下降幅度较小。据国家棉花市场监测系统历史数据显示，近10年来，新疆棉花实播面积稳中有增，2011年以来，新疆植棉面积保持在3000万亩左右，相对平稳。

有业内人士认为，造成内地与新疆植棉积极性截然不同的主要原因是国家政策的引导。从2014年开始，为了稳定棉花生产局面，国家出台了新疆棉花目标价格补贴政策，同时规定内地补贴范围覆盖山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃9省，2014年度补贴标准为2000元/吨，以后年度的补贴标准以新疆补贴额的60%为依据，上限不超过2000元/吨。不可否认，国家对于新疆棉花的扶持力度是大于内地的，但是棉花产业发展悬殊的原因，仅仅是政策不同吗？分析人士表示，造成内地、新疆棉花面积悬殊的除政策因素外，自身的地理、气候条件，植棉技术的发展程度以及管理模式、生活理念的不同，同样是造成棉花产业发展悬殊的重要原因。

即使新疆是我国棉花集约化生产的代表，棉花种植面积也仍在调减，2016年新疆农业会议提出调减150万亩棉花种植面积。也就是说，想要实现《意见》中提出的“划定棉花生产保护区3500万亩”，我国的棉花种植面积还将继续下降。

棉花生产向高效发展

伴随棉花种植面积的减少，是我国棉花产业生产效率的提高。《意见》中明确提出，力争用5年时间基本完成“两区”建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，成为确保国家粮食安全、稳定重要农产品自给水平的基本支撑。

《意见》还要求，加大对“两区”的政策支持，增加基础设施建设投入，完善财政支持政策，创新金融支持政策。

这意味着，保护区的建立将有利于提高棉花种植水平，发展棉花规模化种植经营模式，享受国家在农业基础设施建设、财政、金融等多方面的政策支持。

《意见》中还明确了成为“两区”的条件：水土资源条件较好，坡度在15度以下的永久基本农田；相对集中连片，原则上平原地区连片面积不低于500亩，丘陵地区连片面积不低于50亩；农田灌排工程等农业基础设施比较完备，生态环境良好，未列入退耕还林还草、还湖还湿、耕地休耕试点等范围；具有粮食和重要农产品的种植传统，近三年播种面积基本稳定。优先选择已建成或规划建设的高标准农田进行“两区”划定。目前，我国存在内地植棉土地碎片化、新疆水资源紧张的情况，将会有一部分植棉面积达不到棉花生产保护区条件，改种其他。

近些年，内地棉花发展被新疆甩得比较远，其中一个很大的原因是内地种棉户比较分散，形不成规模，而新疆却大多是“大块种植”、集中管理，虽然内地也有不少“老棉农”、地方政府都在探索内地棉花发展的路径，但因力量薄弱，效果甚微。业内人士认为，《意见》中提出的“要发展多种形式的适度规模经营”，“规模经营”是破解内地棉花发展瓶颈的一剂良方。不少棉农都反映，在内地种棉总是与玉米、大豆等其它作物混杂，很难形成“大片”范围，这样一来，加大了棉花的管理成本和难度。“发展适度规模经营”就要有相关的配套政策出台，比如要加大土地流转力度，让棉花更适应现今的技术手段，更有利于机械化的推广等。

内地棉花资源得到保证

近几年，由于棉农的大量流失，黄河流域、长江流域甚至出现了“百里不见棉”的情形，很多棉花加工厂“无米下锅”，叫苦不迭。不可否认，新疆棉花产业发展很快，新疆棉也成为了国产棉花的代表。但不少纺企反映，对于纺织企业来说，使用新疆棉的同时，很多情况要搭配地产棉，近两年，由于地产棉质量下滑，难担配棉重任，且内地棉花临近传统棉纺织产业聚集区，除新疆棉外，企业也同样要需要高质量的内地棉花。此前，也曾有内地棉花专业人士呼吁，鉴于内地棉花面积连续大幅下降，为了保证棉花供应数量和质量，稳定国内棉花供需，建议加大内地植棉支持力度，毕竟内地宜棉区还有广大土地可以利用。

此次《意见》出台，对内地传统的棉纺织产业来说是一大福音，内地棉与新疆棉将一齐发展，互为补充，互为依重，轧花厂、棉纺织厂都可以“依区”建厂，这给了很多用棉企业一个清晰、明确的未来。

3年~5年后，《意见》政策的不断落地，我国棉花种植面积还会继续减少，棉花产量也会随之下降。有棉纺织企业开始担心，以目前来看，我国棉花的使用量每年存在200万~300万吨左右的缺口，那么，随着棉花面积缩减以后，我国储备棉库存不断消化，用棉需求缺口扩大该如何解决呢？

对此，业内人士表示，从现在来看，解决棉花供需缺口，一是靠保护区棉花单产大幅度的提升，农产品产量提升并不是一蹴而就，需要行业专家的研究和探索，任重道远。二是仍然依靠储备棉，但储备棉去库存节奏的加快，轮入储备棉已经需要相关部门统筹考虑，包括轮入时机、轮入进口棉还是新疆棉等，都将考验相关部门的智慧。三是增加、放开棉花进口配额，或者用棉企业全关税进口棉花。但全关税进口外棉需要国内棉花价格远低于国际棉价才会实现。四是棉纺织企业继续调整配棉比，加大化学纤维使用量，但从棉纺织产品结构的历史数据来看，2014年~2016年，我国棉纱产量占纱线总产量的比例基本上维持在69%上，即使棉花价格几经波动，但棉纱占比并没有出现特别大的变化，短时间内纺织企业大量改棉花用化纤可能性并不大。也有专业人士认为，政策的落地需要时间，到时无论是放开棉花进口配额，还是保持国内棉花的供应量，总会有办法平衡需求。